Consiglio di Stato, sez. VII, 26/02/2025, n. 1690 [Agevolazioni e finanziamenti alle imprese - Ricerca e sviluppo - Attività di ricerca industriale - Diniego di accesso alle agevolazioni economiche ex art. 14, comma 1, lett. c), del D.M. n. 593/2000]

Agevolazioni e finanziamenti alle imprese - Ricerca e sviluppo - Attività di ricerca industriale - Diniego di accesso alle agevolazioni economiche ex art. 14, comma 1, lett. c), del D.M. n. 593/2000 - Agevolazioni previste dal decreto in attuazione del D.Lgs. n. 297/1999 in tema di sostegno dell’attività di ricerca industriale - Ammissibilità del progetto - Necessaria la presenza di un'effettiva attività di ricerca industriale caratterizzata da innovatività e originalità - Attività di sviluppo precompetitivo sono ammissibili purché necessarie alla validazione dei risultati delle attività di ricerca industriale - Onere probatorio sull'attendibilità tecnico-scientifica di tali valutazioni.

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 6883 del 2024, proposto dalla -OMISSIS-S.r.l.s. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, quale cessionaria del ramo di azienda della ricorrente -OMISSIS-S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avvocati Valter Biscotti e Valeria Passeri e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Fallimento -OMISSIS-S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, Perugia, sez. I, n. -OMISSIS-, pubblicata il 31/5/2024 e notificata dall’Avvocatura di Stato il 15/6/2024

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Michele Tecchia e udito per il Ministero l’Avvocato dello Stato Andrea Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO
 

1. Viene in rilievo nel presente giudizio di appello il provvedimento amministrativo negativo con cui il Ministero dell’Università e della Ricerca ha opposto alla società -OMISSIS- s.r.l. (poi incorporata tramite fusione in -OMISSIS-S.r.l.) – all’esito di uno specifico procedimento amministrativo e del relativo iter istruttorio – un diniego di accesso alle agevolazioni economiche ex art. 14, comma 1, lett. c), del d.m. n. 593/2000 (si tratta delle agevolazioni previste dal decreto in attuazione del d.lgs. n. 297/1999, in tema di sostegno dell’attività di ricerca industriale, “per l’assunzione di qualificato personale di ricerca, per specifiche commesse esterne di ricerca e per contratti di ricerca, per borse di studio per corsi di dottorato di ricerca”).

2. In particolare, in data 5 maggio 2007, -OMISSIS- s.r.l. (poi incorporata tramite fusione in -OMISSIS-s.r.l.) presentava al Ministero dell’Università e della Ricerca una domanda di accesso alle agevolazioni di cui all’art. 14, comma 1, lett. c) del D.M. n. 593/2000 (con codice -OMISSIS-), in relazione ad un’attività di ricerca industriale commissionata al laboratorio-OMISSIS-S.r.l. (già -OMISSIS- s.p.a.).

3. Con successiva nota prot. -OMISSIS-, il Ministero dell’Università e della Ricerca comunicava l’ammissibilità del progetto di ricerca in relazione ad un’agevolazione complessiva di euro 206.582,75 in forma di credito d’imposta: cionondimeno, “ai fini dell’effettivo riconoscimento della predetta agevolazione” il Ministero chiedeva all’istanza una serie di integrazioni documentali.

4. Successivamente, in data 21 luglio 2011, -OMISSIS-S.r.l. inviava al Ministero dell’Università e della Ricerca il contratto di ricerca stipulato con -OMISSIS- s.p.a. in data 28 dicembre 2007 avente il seguente oggetto: “Studio, ricerche e sviluppo sperimentale finalizzati alla realizzazione di un dispositivo e relativo metodo per il rilievo di geometrie 3D in vivo all’interno del cavo orale, e la creazione del modello virtuale, attraverso tecniche di acquisizione mediante un sensore laser scanner”.

5. In seguito il Ministero sospendeva il procedimento de quo, a causa di una segnalazione alla Procura della Repubblica per alcune operazioni (coinvolgenti il suddetto laboratorio e la società istante) ritenute sospette dal Gruppo di lavoro che aveva condotto l’istruttoria.

6. Con nota prot. -OMISSIS-, il Ministero trasmetteva ad -OMISSIS-S.r.l. il preavviso di rigetto dell’istanza di finanziamento: con detto preavviso il Ministero rilevava per un verso la difformità tra ciò che emergeva dal testo del contratto di ricerca e ciò che emergeva dall’allegato del contratto (in particolar modo per ciò che concerne l’oggetto e la durata) e per altro verso l’assenza di un’attività di ricerca industriale propriamente intesa, nonché l’incongruenza tra l’attività descritta nell’istanza inziale e l’attività risultante dalla documentazione integrativa inviata, e infine la genericità dell’attività risultante dal contratto di ricerca.

7. In data 4 ottobre 2016, -OMISSIS-S.r.l. trasmetteva al Ministero dell’Università e della Ricerca le proprie osservazioni difensive, alle quali allegava la documentazione relativa al brevetto riconosciuto per l’attività oggetto di finanziamento.

8. In data -OMISSIS-, il Ministero adottava il provvedimento di rigetto dell’istanza, rilevandone la non accoglibilità e facendo riferimento anche al verbale della Commissione del -OMISSIS-. Il fulcro motivazionale del provvedimento è che il progetto di ricerca non ha ad oggetto un’attività di prevalente ricerca industriale, venendo in evidenza un’attività di mero sviluppo industriale.

9. Con ricorso proposto davanti al TAR Umbria, -OMISSIS-S.r.l. ha impugnato il provvedimento negativo del -OMISSIS-. Il ricorso è basato su tre identici ordini di censure: in primo luogo si contestava la violazione delle garanzie procedimentali dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990; in secondo luogo si censurava la scelta di negare il finanziamento in base ad un inedito e irrituale controllo del contenuto del contratto di ricerca (controllo effettuato soltanto dopo che il finanziamento era stato già dichiarato ammissibile) in dispregio del fatto che tale controllo non sarebbe condizione di ammissibilità del finanziamento, bensì soltanto di liquidabilità dello stesso; in terzo luogo si lamentava un supposto difetto di motivazione, atteso che ai sensi dell’art. 2 del D.M. 593 del 2002 sarebbero senz’altro ammissibili le attività di ricerca industriale non esclusiva come quella in oggetto (con l’ulteriore precisazione che tali attività ben potrebbero qualificarsi, in tesi, come attività di ricerca industriale, essendo in possesso dei requisiti di novità, originalità ed industrialità prescritti dal Codice della Proprietà Industriale).

10. Successivamente, la società -OMISSIS-S.r.l.s. interveniva nel giudizio di 1° grado con atto di intervento ad adiuvandum, facendo valere la propria qualità di cessionaria della -OMISSIS-S.r.l. (in forza di atto di cessione di ramo d’azienda formalizzato dopo l’adozione del provvedimento impugnato) del ramo d’azienda avente ad oggetto i servizi di progettazione di ingegneria integrata.

11. Il Ministero dell’Università e della Ricerca si era costituito in giudizio instando: a) in via preliminare per la declaratoria del difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo;

b) sempre in via preliminare per la carenza di legittimazione all’intervento di -OMISSIS-srl, in quanto la cessione di azienda sarebbe avvenuta in epoca successiva rispetto all’emanazione del provvedimento impugnato, con la conseguenza che il credito de quo (per come nascente dal provvedimento impugnato) non sarebbe transitato da -OMISSIS-S.r.l. a -OMISSIS-srl;

c) in ogni caso per la reiezione nel merito.

12. Nelle more del giudizio di 1° grado:

a) la società -OMISSIS-S.r.l. veniva dichiarata fallita;

b) il TAR Umbria dichiarava l’interruzione del giudizio con apposita ordinanza ex art. 79 c.p.a.;

c) la società -OMISSIS-S.r.l.s. - come visto intervenuta nel giudizio ad adiuvandum per far valere la sua qualità di cessionaria della -OMISSIS-S.r.l. (in forza di atto di cessione di ramo d’azienda) avente a oggetto il ramo dei servizi di progettazione di ingegneria integrata - riassumeva il giudizio;

d) il TAR Umbria dichiarava con sentenza l’estinzione del giudizio di 1° grado sul presupposto della tardività dell’atto di riassunzione di -OMISSIS-S.r.l.s.;

e) -OMISSIS-S.r.l.s. appellava la suddetta sentenza dinanzi al Consiglio di Stato;

f) il Consiglio di Stato – rilevata la tempestività dell’atto di riassunzione (il cui termine perentorio doveva essere fatto decorrere, in caso di fallimento, non già dalla dichiarazione di parte dell’evento interruttivo, bensì dalla pronunzia di interruzione del Giudice) annullava la sentenza di estinzione del giudizio e rimetteva quindi la causa al giudice di 1° grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

13. A seguito della rimessione della causa al primo giudice, con la sentenza ora appellata il TAR Umbria – rilevata preliminarmente la giurisdizione del Giudice Amministrativo e affermata la legittimazione di -OMISSIS-S.r.l.s. a riassumere il giudizio (nonostante la sua formale veste di interveniente ad adiuvandum) – ha respinto nel merito il ricorso.

14. Con l’atto di appello in epigrafe ritualmente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, -OMISSIS-S.r.l.s. impugna la succitata sentenza che ha respinto il ricorso.

15. L’appello è affidato ad un unico motivo di gravame, con il quale l’appellante censura la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il 3° motivo del ricorso di 1° grado (id est il motivo con cui -OMISSIS-S.r.l.s. si doleva del difetto di motivazione del diniego impugnato, nella considerazione che il progetto di ricerca de quo avrebbe ad oggetto un’attività prevalentemente di ricerca industriale).

16. Il Ministero dell’Università e della Ricerca si è ritualmente costituito in giudizio con memoria di costituzione contenente appello incidentale condizionato notificato e depositato in data 7 novembre 2024. Con tale atto il Ministero intimato:

a) ha innanzitutto eccepito l’inammissibilità dell’appello per non avere formulato “specifiche censure” contro i capi della sentenza gravata;

b) ha inoltre obiettato che l’appello – limitandosi a riproporre il motivo di gravame incentrato sul difetto di motivazione dell’atto impugnato (già formulato come 3° motivo di impugnazione nel giudizio di 1° grado) – ha lasciato impregiudicati i capi della sentenza appellata inerenti i primi 2 motivi del ricorso di 1° grado, capi di sentenza che sono quindi passati in giudicato;

c) ha contestato che le doglianze sollevate in giudizio di appello al fine di evidenziare il difetto di motivazione dell’atto impugnato sarebbero intrise di nuove affermazioni e asserzioni (originariamente assenti nel ricorso di 1° grado di -OMISSIS-S.r.l.), ciò che integrerebbe una violazione del divieto di nova sancito dall’art. 104 c.p.a.;

d) ha instato per la reiezione nel merito dell’appello;

e) ha spiegato, infine, un appello incidentale condizionato volto a censurare la sentenza appellata nella parte in cui la stessa ha riconosciuto la legittimazione dell’interveniente ad adiuvandum (-OMISSIS-s.r.l.s.) alla riassunzione della causa (con la precisazione che detta interveniente coincide, nel caso di specie, con la cessionaria del ramo di azienda succeduta a titolo particolare all’originaria ricorrente nella titolarità di tale ramo nelle more del giudizio); tale gravame incidentale viene espressamente qualificato come condizionato, con esclusivo riguardo alla “denegata ipotesi in cui Codesto Ecc.mo Consiglio di Stato dovesse ritenere fondato l’appello principale”.

17. Con atto depositato in data 9 febbraio 2025, l’odierna appellante ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza la preventiva discussione, eccependo con l’occasione la tardività dell’atto con cui il Ministero intimato si è costituito in giudizio e ha proposto appello incidentale condizionato.

All’udienza pubblica del 11 febbraio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO
 

18. Con l’unico motivo di appello sollevato nel presente giudizio l’appellante -OMISSIS-s.r.l.s. (id est la società che afferma di essere succeduta a titolo particolare alla ricorrente nella titolarità della posizione giuridica controversa) censura la sentenza appellata per avere escluso il difetto di motivazione che affliggerebbe, in tesi, l’atto impugnato.

18.1. In proposito, la sentenza appellata ha statuito (con specifico riferimento al 3° motivo di impugnazione presente nel ricorso di 1° grado) che:

a) “La domanda di ammissione a beneficio è stata presentata ai sensi del D.M. 593 del 2002 che all’art. 2 comma 2 prevede: “L’intervento di sostegno può estendersi anche a non preponderanti attività di sviluppo precompetitivo consistenti nella concretizzazione dei risultati delle attività di ricerca industriale in un piano, un progetto o un disegno relativo a prodotti, processi produttivi o servizi nuovi, modificati, migliorati, siano essi destinati alla vendita o all'utilizzazione, compresa la creazione di un primo prototipo non idoneo a fini commerciali” tuttavia tale previsione va letta in combinato disposto con il comma 3, che prevede che le predette “attività di sviluppo precompetitivo sono ammissibili purché necessarie alla validazione dei risultati delle attività di ricerca industriale”. Quindi non solo le attività di ricerca industriale devono sussistere, ma devono essere altresì preponderanti, perché le eventuali attività di sviluppo precompetitivo devono avere valenza strettamente ancillare rispetto alla ricerca industriale. Già da tale considerazione discenderebbe il rigetto di tale motivo di censura, dato che non è controverso che la ricerca industriale non fosse preponderante nel progetto in esame, ma il Gruppo di esperti ha ritenuto completamente assente tale attività dal contratto di ricerca, che involgerebbe al più attività di sviluppo industriale”;

b) “Né il titolo del progetto di ricerca né l’avvenuta presentazione di una domanda di brevetto in materia analoga bastavano a dimostrare che trattavasi di attività di ricerca industriale, come ritenuto in maniera ragionevole dal Gruppo di esperti che sul punto ha motivato diffusamente. È pienamente condivisibile il ragionamento per cui, se una domanda di brevetto riguarda una determinata attività di ricerca, allorchè tale brevetto sia rilasciato la ricerca è evidentemente conclusa e quella stessa attività non può costituire l’oggetto di un ulteriore contratto di ricerca da finanziarsi con il beneficio in contestazione, ma al più, come ritenuto dall’Amministrazione può implicare attività ulteriore di mero sviluppo industriale. Peraltro è la stessa ricorrente ad ammettere l’identità dell’attività oggetto di brevetto e di quella oggetto del contratto di ricerca, allorchè sostiene che la prova dell’effettuazione dell’attività di ricerca industriale assegnata a -OMISSIS-è l’avvenuto rilascio del brevetto. Dunque la domanda di agevolazione è diretta a finanziare non una nuova attività di ricerca, ma attività già svolta e oggetto di privativa, ed è stata correttamente ritenuta non ammissibile dall’Amministrazione”.

18.2. Fermo quanto precede, gli snodi argomentativi essenziali del motivo di doglianza formulato con l’appello, sono i seguenti:

a) il contratto di ricerca sottoposto all’attenzione del Ministero, al fine di comprovare il diritto all’erogazione del finanziamento per il progetto di ricerca in questione, è stato stipulato tra soggetti operanti nel settore delle istituzioni della ricerca scientifica (con specifica esperienza pluridecennale nello svolgimento di attività di ricerca fondamentale, industriale e sviluppo sperimentale), con l’ulteriore precisazione che tra le due parti di questo contratto di ricerca (id est da un lato la società istante e, dall’altro lato, il laboratorio di ricerca) non vi sarebbero mai state relazioni societarie di controllo e/o collegamento;

b) per quel che concerne il progetto di ricerca in contestazione, la sequenza temporale è stata la seguente: (i) il contratto di ricerca è stato stipulato in data 28 dicembre 2007; (ii) la domanda di brevetto per invenzione industriale numero -OMISSIS- (avente ad oggetto il “Metodo per il rilievo digitale di almeno un corpo mediante un sensore laser e relativo dispositivo”) è stata presentata all’ufficio competente in data -OMISSIS-; (iii) l’atto di riconoscimento iniziale dell’ammissibilità del finanziamento (per euro 206.582,75) è stato adottato in data 24 marzo 2011, il brevetto è stato infine rilasciato in data 27 giugno 2014; risulterebbe evidente, pertanto, che il progetto di ricerca in questione avrebbe avuto ad oggetto l’attività di ricerca industriale attestata poi da uno specifico brevetto (id est il brevetto del 27 giugno 2014);

c) il diniego di finanziamento qui impugnato – nel negare l’esistenza di un’attività di ricerca industriale effettivamente svolta dalla società istante – avrebbe mal interpretato le pertinenti norme sul finanziamento de quo; ad avviso dell’appellante, infatti, il progetto di ricerca presentato dalla società istante rientrerebbe a pieno titolo nella definizione legale di attività di ricerca industriale quale risultante dal combinato disposto dell’art. 3 del d.lgs. n. 297 del 1999 e dell’art. 2 del DM n. 593 del 2000, e ciò a fortiori ove si consideri che l’art. 14 co. 6 del DM n. 593 del 2000 estende ulteriormente la gamma di progetti di ricerca meritevoli di finanziamento, in guisa da ricomprendervi anche gli “studi e ricerche sui processi produttivi” che sono stati svolti indipendentemente dalla presenza (o meno) di un’effettiva attività di ricerca industriale;

d) con Decreto 26 maggio 2020 (pubblicato Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana Serie Generale - n. 182 del 21/07/2020), il Ministero dello Sviluppo Economico ha approvato le disposizioni applicative di cui al comma 200, dell’art. 1, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, che considera attività di ricerca e sviluppo ammissibili al credito d’imposta le attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale e sviluppo sperimentale in campo scientifico e tecnologico, come definite, rispettivamente, alle lettere m), q) e j) del punto 15 del paragrafo 1.3 della comunicazione della Commissione (2014/C 198/01) del 27 giugno 2014, entrato in vigore il 21/07/2020 con la pubblicazione del predetto Decreto in Gazzetta Ufficiale;

e) l’atto impugnato sarebbe oltremodo lesivo del legittimo affidamento riposto dalla società istante nell’ammissibilità del finanziamento, tenuto conto del lungo lasso di tempo intercorso tra l’iniziale determinazione di ammissibilità al finanziamento del progetto (intervenuta nel 2011) e il provvedimento finale negativo successivamente adottato nel 2016 a valle dell’esame del contratto di ricerca.

19. Tanto premesso, il Collegio rileva, in apice, che il motivo di appello testè illustrato è ammissibile.

19.1. Sotto un primo punto di vista, infatti, detto motivo non consiste nella mera riproposizione del 3° motivo di impugnazione già articolato con il ricorso di 1° grado (al netto, cioè, di qualsiasi puntuale contestazione dei pertinenti capi della sentenza appellata).

19.2. In proposito, va premesso che se da un lato è vero che ai sensi dell’art. 101 c.p.a. l’appellante ha l’onere di specificare i motivi dell’impugnazione, non potendo richiamare meramente le ragioni già presentate dinanzi al giudice di primo grado, ma dovendo contestare specificamente sul punto la sentenza impugnata (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 24/09/2024, n. 7756) dall’altro lato è anche vero, però, che non è necessario che i motivi di gravame siano rubricati in modo puntuale, né espressi con formulazione giuridica assolutamente rigorosa, rilevando invece che gli stessi siano esposti con specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile all’identificazione delle tesi sostenute a supporto della domanda finale (Cons. Stato, Sez. VII, 30/08/2024, n. 7322).

19.3. Nel caso di specie, dalla lettura complessiva dell’atto di appello si evince chiaramente il tentativo dell’appellante di contestare la sentenza appellata per avere ritenuto (in linea di continuità con quanto stabilito dall’atto amministrativo impugnato) che il progetto di ricerca della società istante non rientrerebbe nel perimetro delle attività di ricerca meritevoli di finanziamento ai sensi del d.lgs. n. 297 del 1999.

In particolare, le argomentazioni contenute nell’atto di appello mirano chiaramente a superare i due pertinenti capisaldi motivazionali della sentenza appellata, ovverossia:

a) da un lato il capo di sentenza con cui si è affermato che le attività di sviluppo precompetitivo possono essere ammesse al finanziamento soltanto se (e nella misura in cui) le stesse validino i risultati di un’attività di ricerca industriale avente natura “preponderante” (attività nella specie assente);

b) dall’altro lato il capo di sentenza con cui si afferma che se un’attività di ricerca è oggetto di una domanda di brevetto, quella stessa attività si presume già svolta e, quindi, non può contemporaneamente formare oggetto di un contratto di ricerca da finanziarsi con il beneficio in contestazione.

Il primo dei due summenzionati capisaldi motivazionali è stato chiaramente contestato dall’appellante con quell’ordine di censure diretto a dimostrare che: a) il finanziamento in questione può essere erogato anche soltanto per “studi e ricerche sui processi produttivi” (a prescindere, quindi, dalla presenza di un’effettiva attività di ricerca industriale); b) in ogni caso le attività indicate nel contratto di ricerca in questione rientrerebbe a pieno titolo nel perimetro della ricerca industriale (con i suoi connotati di innovatività, originalità, industrialità).

Il secondo caposaldo motivazionale è stato chiaramente contestato dall’appellante con quell’ordine di censure diretto ad evidenziare che il contratto di ricerca è temporalmente antecedente rispetto alla domanda di brevetto.

19.4. Sotto un ulteriore angolo visuale, poi, va escluso che l’appellante abbia introdotto motivi di appello nuovi in violazione dell’art. 104 c.p.a., atteso che le censure contenute nell’atto di appello sono pienamente coerenti con l’originario 3° motivo di impugnazione sollevato con il ricorso introduttivo.

19.5. Ne discende, pertanto, che l’appello in esame è pienamente ammissibile.

20. Venendo, ora, all’esame del merito dell’appello, il Collegio ritiene che esso sia infondato.

21. L’infondatezza dell’appello non può essere adeguatamente apprezzata se non dopo una breve ricostruzione del quadro normativo applicabile al caso di specie.

21.1. Il punto di riferimento in materia è rappresentato dal d.lgs. n. 297 del 1999, recante il “Riordino della disciplina e snellimento delle procedure per il sostegno della ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie, per la mobilità dei ricercatori”.

Orbene, l’art. 1, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 297 del 1999 – nell’individuare il campo di applicazione di tale fonte legislativa – dispone quanto segue:

“1. Al fine di rafforzare la competitività tecnologica dei settori produttivi e di accrescere la quota di produzione e di occupazione di alta qualificazione, nel quadro del programma nazionale per la ricerca (PNR) di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, ove adottato, dei programmi dell’Unione europea e degli obiettivi di cui all’articolo 2 della legge 7 agosto 1997, n. 266, il presente titolo, nel rispetto della normativa comunitaria vigente in materia di aiuti di Stato per la ricerca e lo sviluppo e per quanto di competenza del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (MURST), disciplina gli interventi di sostegno alla ricerca industriale, alla connessa formazione e alla diffusione delle tecnologie derivanti dalle medesime attività.

2. Per ricerca industriale e sviluppo precompetitivo si intendono le attività così definite dalla disciplina comunitaria vigente in materia di aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo. Ai fini dell’ammissione agli interventi di sostegno di cui al presente titolo, la ricerca industriale può prevedere anche attività non preponderanti di sviluppo precompetitivo per la validazione dei risultati”.

L’art. 3, comma 1, lettera a), n. 4 del d.lgs. n. 297 del 1999 annovera fra le attività suscettibili di finanziamento “i contratti affidati da soggetti industriali e assimilati ad università, enti di ricerca, ENEA, ASI e fondazioni private che svolgono attività di ricerca”.

L’art. 4, comma 1, lett. a), del suddetto decreto legislativo contempla - tra le varie forme di sostegno finanziario erogabili - quella del credito di imposta ai sensi dell’art. 5 della legge n. 449 del 1997.

L’art. 7, commi 1 e 2, del suddetto decreto legislativo introduce, poi, le seguenti disposizioni:

“1. Il MURST, con onere a carico del Fondo di cui all’articolo 5, ai sensi della normativa vigente per gli appalti di servizi, può avvalersi, per gli adempimenti tecnici, amministrativi ed istruttori connessi alla concessione delle agevolazioni, nonché per le attività di monitoraggio, di banche, società finanziarie, altri soggetti qualificati, dotati di comprovata competenza, di risorse umane specialistiche e di strumenti tecnici adeguati, in conformità all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, nonché, per la valutazione degli aspetti tecnico-scientifici dei progetti o programmi presentati dai soggetti di cui all’articolo 2, di esperti iscritti in apposito elenco del MURST, previo accertamento di requisiti di onorabilità, qualificazione scientifica e esperienza professionale nella ricerca industriale. Il CIVR, con onere a carico del Fondo di cui all’articolo 5, può avvalersi dei predetti esperti per le attività di valutazione di cui all’articolo 8.

2. Nelle procedure valutative e negoziali il MURST, nel quadro del programma nazionale per la ricerca (PNR) di cui al decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, ove adottato, ammette agli interventi di sostegno di cui al presente titolo la richiesta dei soggetti di cui all’articolo 2 previo parere, sulla validità tecnico-scientifica, sulle ricadute economico-finanziarie, sugli strumenti e sulle misure dell’agevolazione, di un apposito comitato. Il comitato è costituito da un presidente e da dieci esperti, scelti tra personalità di alta qualificazione o di comprovata competenza professionale in materia di applicazione della ricerca industriale. I componenti sono nominati con decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica. I Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, dell’industria, del commercio e dell'artigianato, della sanità, dell’ambiente e delle politiche agricole designano ciascuno un proprio rappresentante”.

21.2. Al fine di dare attuazione al succitato d.lgs. n. 297 del 1999 è poi intervenuto il Decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica n. 593 del 2000, il quale è stato adottato per disciplinare “le forme, i criteri e le modalità procedurali dell’intervento del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (di seguito denominato MURST) a sostegno delle attività indicate all’art. 3 del citato decreto legislativo n. 297/99” (cfr. art. 1 DM n. 593/2000).

Orbene, l’art. 2, commi 2 e 3, del succitato DM n. 593/2000 dispone quanto segue:

“2. L’intervento di sostegno può estendersi anche a non preponderanti attività di sviluppo precompetitivo consistenti nella concretizzazione dei risultati delle attività di ricerca industriale in un piano, un progetto o un disegno relativo a prodotti, processi produttivi o servizi nuovi, modificati, migliorati, siano essi destinati alla vendita o all’utilizzazione, compresa la creazione di un primo prototipo non idoneo a fini commerciali.

3. Ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 297/99, le predette attività di sviluppo precompetitivo sono ammissibili purché necessarie alla validazione dei risultati delle attività di ricerca industriale”.

21.3. In sintesi, quindi, in base al quadro normativo testè delineato:

a) sono ammessi al finanziamento in questione (anche in forma di credito di imposta) quei progetti di ricerca che sono dedotti in contratti di ricerca affidati da soggetti industriali e assimilati ad università, enti di ricerca, ENEA, ASI e fondazioni private che svolgono attività di ricerca;

b) detti progetti devono avere ad oggetto attività di ricerca industriale e sviluppo precompetitivo, per tali intendendosi le attività così definite dalla disciplina comunitaria vigente in materia di aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo, con l’ulteriore precisazione che dette attività di sviluppo precompetitivo possono essere ammesse al finanziamento soltanto se (e nella misura in cui) siano “non preponderanti” e comunque strumentali alla “validazione dei risultati” di un’attività di ricerca industriale a monte svolta;

c) il Ministero può avvalersi – in fase di valutazione istruttoria degli aspetti tecnico-scientifici dei progetti di ricerca per i quali si chiede il finanziamento – di un comitato di esperti capace di esercitare quegli ineludibili margini di discrezionalità tecnica che sono sottesi al potere in esame.

21.4. In base a una piana lettura delle disposizioni testè enunciate, pertanto, è chiaro che l’elemento dirimente ai fini della concessione del finanziamento è la presenza di un’attività di ricerca industriale. Tale attività può anche essere accompagnata da un’ulteriore attività ancillare di sviluppo precompetitivo, purchè però quest’ultima sia da un lato “non preponderante” e, dall’altro lato, comunque validatoria di risultati acquisiti all’esito di una ricerca industriale condotta “a monte”.

Di ciò si trae conferma - oltre che dalle disposizioni sopra richiamate - anche dall’art. 5, comma 18, DM n. 593 del 2000, il quale prevede espressamente la “non ammissione” del progetto ove “riguardante prevalentemente attività di sviluppo precompetitivo”.

Va da sé che l’art. 14, comma 6, del DM n. 593 del 2000, laddove prevede che “I contratti di ricerca di cui alla lettera b) del comma precedente possono riguardare la realizzazione di attività di ricerca industriale, nonché studi e ricerche sui processi produttivi, attività applicative dei risultati delle ricerche, formazione del personale tecnico per l’utilizzazione di nuove tecnologie, di prove e test sperimentali”, deve essere letto in armonia con le restanti disposizioni sopra richiamate: ne consegue che gli “studi e ricerche sui processi produttivi” e le ulteriori “attività applicative” possono essere ammessi al finanziamento soltanto se ricorre almeno una delle due seguenti situazioni:

a) detti studi integrano una forma di ricerca industriale;

b) detti studi integrano un’attività di sviluppo precompetitivo di carattere non preponderante e con funzione di validazione dei risultati di una ricerca industriale già svolta “a monte”.

21.5. Diviene essenziale, a questo punto, comprendere il significato che la giurisprudenza ha assegnato al concetto di ricerca industriale ai fini dell’applicazione dei finanziamenti in esame.

Orbene, la giurisprudenza contabile intervenuta su questa specifica materia ha ripetutamente chiarito che “I contributi [NDR: ex d.lgs. n. 297 del 1999], sotto forma di crediti di imposta, sono previsti a sostegno dell’attività di ricerca industriale e a non preponderanti attività di sviluppo precompetitivo, a patto che si faccia progredire lo stato delle attuali conoscenze (come meglio infra). L’innovatività, intesa sia quale produzione di un quid novi sia come modificazione o miglioramento significativi di qualcosa di esistente, è palesemente condizione di ammissibilità alle agevolazioni descritte nel testo normativo in esame, sicché non avrebbe potuto considerarsi elisa la responsabilità amministrativa per il sol fatto di aver comunque posto in essere una qualsiasi attività di ricerca, anche priva dei requisiti imposti ex lege … 9.1. In relazione alla necessità che la ricerca presentasse i sopradelineati profili di innovatività, …, il  D.Lgs. 27 luglio 1999, n. 297 già rinviava espressamente alla nozione di “ricerca industriale” e “sviluppo precompetitivo” come definite dalla disciplina comunitaria vigente in materia di aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo, precisando che, ai fini dell’ammissione agli interventi di sostegno, la ricerca industriale potesse prevedere anche “attività non preponderanti di sviluppo precompetitivo per la validazione dei risultati”. L’art. 2 del D.M. 8 agosto 2000, n. 593 come sopra riportato, analogamente precisava che la ricerca industriale non può prescindere da un elevato coefficiente di innovatività, trattandosi di “ricerca pianificata” o “indagini critiche miranti ad acquisire nuove conoscenze, da utilizzare per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi o permettere un notevole miglioramento dei prodotti, processi o servizi esistenti”, oppure “la creazione di componenti di sistemi complessi necessari per la ricerca industriale, in particolare per la validazione di tecnologie generiche”, e soltanto in via complementare, l’intervento di sostegno “può estendersi anche a non preponderanti attività di sviluppo sperimentale, consistenti nell’acquisizione, combinazione, strutturazione e utilizzo delle conoscenze e capacità esistenti di natura scientifica, tecnologica, commerciale ed altro, allo scopo di produrre piani, progetti o disegni per prodotti, processi o servizi nuovi, modificati o migliorati”, giungendo, infine, a espandere la nozione di “sviluppo sperimentale” alla “realizzazione di prototipi utilizzabili per scopi commerciali e di progetti pilota destinati a esperimenti tecnologici e/o commerciali, quando il prototipo è necessariamente il prodotto commerciale finale e il suo costo di fabbricazione è troppo elevato per poterlo usare soltanto a fini di dimostrazione e di convalida” … tali definizioni costituiscono coerente espressione del principio dettato dalla fonte primaria (D.Lgs. n. 297 del 1999), ed è agevole verificare che esse sono corrispondenti a quelle contenute nell’allegato I alla Comunicazione della Commissione U.E. relativa alla “disciplina comunitaria per gli aiuti di stato alla ricerca e sviluppo”, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n. C-045 del 17/02/1996, applicabile ratione temporis alle fattispecie oggetto di giudizio” (Corte dei Conti, Sez. II App., Sent., 13/06/2024, n. 155).

In termini analoghi, è stato recentemente chiarito “in difetto dei requisiti di originalità ed innovatività, la ricerca avrebbe dovuto essere esclusa in radice da ogni possibilità di percepire i finanziamenti pubblici, la cui erogazione intanto si giustificava, in quanto l’azienda beneficiaria fosse stata in grado, mediante la ricerca, di apportare un quid pluris ed un progresso rispetto allo status quo delle cognizioni della scienza e della tecnica, con risultati anche applicabili nel settore industriale” (Corte dei Conti Umbria, Sez. giurisdiz., 02/03/2023, n. 13).

Non è revocabile in dubbio, pertanto, che l’attività di ricerca industriale - per la quale soltanto è prevista la possibilità di finanziamenti ex d.lgs. n. 297 del 1999 - intanto può configurarsi in quanto esista un progetto di ricerca innovativo e originale (oltre che “industriale”), fermo restando che tale originalità può essere intesa sia come produzione di un quid novi, sia come significativo miglioramento di qualcosa di esistente.

21.6. Tanto premesso, il Collegio rileva che nel caso di specie l’Amministrazione ha condotto una specifica istruttoria sul progetto di ricerca in contestazione e lo ha fatto avvalendosi – in ossequio a quanto espressamente previsto dalla legge – del consulto tecnico di un comitato di esperti.

Le conclusioni rassegnate da tale comitato – così come risulta dagli atti istruttori endoprocedimentali e dall’atto conclusivo del procedimento (ivi incluso il preavviso di rigetto dell’istanza) – attestano chiaramente che il contratto di ricerca per il quale l’appellante ha chiesto il finanziamento in questione:

a) non contempla alcuna effettiva attività di ricerca industriale, in quanto focalizzato su aspetti prevalentemente privi di originalità e innovatività;

b) non coincide affatto con le attività di ricerca industriale per le quali l’appellante aveva ottenuto il brevetto sopra richiamato.

Tali conclusioni costituiscono l’esito di valutazioni tecniche formulate dal comitato di esperti nell’esercizio di prerogative sue proprie espressive di discrezionalità tecnica.

21.7. In particolare, il provvedimento impugnato rileva che “nella documentazione fornita non vi è presenza e/o prevalenza di attività di ricerca industriale”.

Con il preavviso di rigetto, inoltre, è stato rilevato quanto segue:

a) “In particolare, per quanto riguarda la sezione denominata “indicazione dettagliata e motivata della criticità tecnico-scientifica dell'iniziativa” essa si riduce ad un mero elenco di problematiche generiche (note anche ai non addetti ai lavori). Queste problematiche elencate non hanno alcun riferimento, circa la recente produzione scientifica, che indichi lo stato della ricerca. Appare, invece, interessante osservare che in tale sezione, dagli stessi proponenti, viene prodotta un’elencazione di 10 dispositivi già sviluppati, alcuni dei quali già presenti addirittura sul mercato che sembrerebbero, a dire dei proponenti, avere problemi di diffusione (questi strumenti e soluzioni peraltro non sono analizzate, rendono evidente che forse molti dei problemi di ricerca industriale sono già stati superati)”;

b) “Il documento progettuale non entra mai veramente nel merito dei problemi scientifici e tecnologici indicando riferimenti scientifici, idee e approcci che si intendono perseguire. In pratica in alcun punto vi sono fonti bibliografiche poste in relazione con scelte e con le problematiche di progetto in modo chiaro ed evidente. Non si rinviene nessun lavoro di ricerca bibliografico rigoroso, che addirittura viene rinviato alla realizzazione di un OR. Non vi è in alcun punto del progetto traccia, descrizione, qualificazione e quantificazione delle attività da svolgere. Non vi è alcun riferimento, indicazione, pianificazione di attività di ricerca industriale. Inoltre, l’impianto progettuale è generico e carente in termini di ricerca in quanto non delinea la linea di ricerca in termine di ambiti tematici (imaging; misure; 30). Tutto il documento è una descrizione di problemi descritti genericamente e approcci noti ma, soprattutto, è carente di rigore sia sotto il profilo tecnico che scientifico”.

All’esito di apposite valutazioni tecniche effettuate dal comitato di esperti, pertanto, è emerso che il progetto di ricerca in questione non contempla alcuna reale attività di ricerca industriale.

Peraltro, come rilevato anche dal comitato di esperti, risulta per tabulas che:

a) in data -OMISSIS- la società istante aveva presentato una domanda di brevetto per un “metodo per il rilievo digitale di almeno un corpo mediante un sensore laser e relativo dispositivo”, da ciò inferendosi, quindi, che in quella data (-OMISSIS-) la relativa attività di ricerca era già stata conclusa (in caso contrario, infatti, la domanda di brevetto non sarebbe stata possibile);

b) il contratto di ricerca che la società istante ha trasmesso al Ministero ai fini della concessione del finanziamento (così come risultante dall’integrazione dell’Allegato 1) copriva un periodo che va da gennaio 2010 a gennaio 2012, il che esclude a priori che l’oggetto di tale contratto fosse l’invenzione industriale indicata nell’istanza di brevetto di giugno 2010 (quell’invenzione risultava già completata, infatti, nei primi 6 mesi del 2010).

21.8. Conclusivamente, le valutazioni tecniche del comitato di esperti (poi trasfuse nell’atto impugnato) escludono non solo l’esistenza di un’attività di ricerca industriale, ma anche la possibilità che il progetto di ricerca includa l’attività strumentale all’invenzione di cui al brevetto del -OMISSIS-.

Orbene, a fronte di tali valutazioni tecniche (espressive di discrezionalità tecnica della PA), l’odierna appellante avrebbe dovuto contrapporre – onde dare fondamento alla propria doglianza – eventuali elementi periziali di segno contrario, elementi capaci di minare o scardinare l’attendibilità tecnico-scientifica di dette valutazioni.

Ciò in ossequio a quel consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale in materia di discrezionalità tecnica della PA - a differenza di ciò che accade in presenza di scelte amministrative (c.d. “discrezionalità amministrativa”) dove il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione degli interessi pubblici e privati (non previamente selezionati e graduati dalle norme) - le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. “discrezionalità tecnica”) andrebbero vagliate al lume del diverso e più severo parametro della “attendibilità tecnico-scientifica”.

Pertanto, il giudice dovrebbe valutare se la decisione pubblica rientri o meno nella (ristretta) gamma delle risposte maggiormente plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli altri elementi del caso concreto, con la conseguenza che l’interessato ‒ oltre che far valere il rispetto delle garanzie formali e procedimentali strumentali alla tutela della propria posizione giuridica e gli indici di eccesso di potere ‒ ben può contestare ab intrinseco il nucleo dell’apprezzamento complesso, ma in tal caso egli ha l’onere di metterne seriamente in discussione l’attendibilità tecnico-scientifica o di dimostrare la maggiore attendibilità della sua tesi.

Se questo onere non viene assolto non si può ottenere l’annullamento di un provvedimento fondato sull’esercizio di discrezionalità tecnica (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2019, n. 4990).

Nel caso di specie, la posizione difensiva espressa dall’appellante nel presente giudizio di appello si esaurisce nel contrapporre alla valutazione tecnica dell’Amministrazione (supportata dall’intervento di un comitato di esperti) una propria divergente opinione (consistente nel dire che il progetto in questione contemplerebbe un’attività di ricerca industriale).

Sennonchè, non si tratta di un’opinione suffragata da elementi periziali o consulenziali o latu sensu probatori, atteso che non è stata versata in atti alcuna relazione tecnica di periti (o consulenti) a supporto della tesi attorea.

In tale contesto, pertanto, le valutazioni tecniche su cui poggia l’atto impugnato sono rimaste insuperate.

21.9. Né può essere positivamente apprezzata la doglianza di violazione del legittimo affidamento inizialmente riposto dalla società istante nell’accoglimento dell’istanza di finanziamento, atteso che – come condivisibilmente affermato dalla sentenza di 1° grado – il progetto di ricerca era stato ammesso al finanziamento soltanto in via provvisoria in assenza di verifiche documentali; verifiche che – una volta effettuate – hanno subito dato origine al preavviso di diniego dell’accoglibilità della misura.

22. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l’appello principale va respinto in quanto infondato.

23. L’infondatezza dell’appello principale conduce inevitabilmente alla declaratoria di improcedibilità dell’appello incidentale condizionato per sopravvenuta carenza di interesse (con conseguente assorbimento della questione di ricevibilità), atteso che detto appello incidentale è stato proposto in via subordinata, con esclusivo riguardo all’ipotesi (non verificatasi) di accoglimento del gravame principale.

24. Conclusivamente, quindi, l’appello principale va respinto, mentre l’appello incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ad agire.

25. Le spese processuali del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore del Ministero intimato.

Nulla sulle spese nei confronti del fallimento di -OMISSIS-S.r.l., in quanto non costituito in giudizio.

PER QUESTI MOTIVI
 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, respinge l’appello principale e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Condanna l’appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello in favore del Ministero intimato e le liquida in misura complessivamente pari ad € 4.000,00 (quattromila/00) oltre oneri accessori come per legge se dovuti.

Nulla sulle spese nei confronti del fallimento di -OMISSIS-S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore