Consiglio di Stato sez. II, 03/03/2025, n. 1776 [Etichettatura - Decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia) e annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione per impianto fotovoltaico]

Etichettatura - Decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia) e annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione relativo ad impianto fotovoltaico in quanto né il Certificato di conformità, né il Factory Inspection Attestation, né il Rapporto di Prova, presentati dalla società titolare dell'impianto, sono riferibili ai moduli installati presso l’impianto in oggetto, che, allo stato, non risultano certificati in conformità alle norme tecniche di settore - Ricorso - Rigetto - Appello - Rigetto - Numeri di matricola riportati al di sotto del vetro dei moduli (etichettatura inamovibile), a cui il GSE deve riferirsi per l’identificazione dei moduli in quanto costituiscono l’unico sistema di etichettatura conforme alla norma CEI 50380, non riconducibili al sistema di immatricolazione descritto nella nota del produttore.

 

SENTENZA

 

 

sul ricorso numero di registro generale 4289 del 2022, proposto da Sant’Angelo Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Sticchi Damiani e Antonio Scalcione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

 

 

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Gentile, Carlo Malinconico e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

 

 

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione terza starlcio) n. 11777 del 15 novembre 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il consigliere Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Andrea Sticchi Damiani e Maria Luisa Cirello, quest’ultima in sostituzione degli avvocati Domenico Gentile, Carlo Malinconico e Antonio Pugliese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. n. GSE/P20130199830 del 17 ottobre 2013 con cui è stata disposta la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia) e l’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione relativo all’impianto fotovoltaico denominato “Sava 2 San Giovanni”, sito nel Comune di Sava (TA) e di proprietà di Sant’Angelo Energia S.r.l.

2. L’impianto era stato ammesso, in data 3 settembre 2012, al regime di incentivazione ex d.m. del 2012 e alla maggiorazione del 10 per cento prevista dall’art. 14, comma 1, lettera d), del medesimo decreto.

2.1. In sede di richiesta di ammissione la società dichiarava che:

a) il 60% del costo dell’investimento utile per la realizzazione dell’impianto riguardava beni strumentali prodotti nell’Unione europea, producendo l’attestato di controllo del processo produttivo in fabbrica (c.d. “Factory Inspection Attestation/Declaration”, codice n. 11-PPI-0006209/03L01-TIC);

b) l’impianto era composto da moduli fotovoltaici in silicio policristallino (marca Zuccotti, modello ZSM235), producendo il certificato di conformità alla norma CEI EN 61215, rilasciato ai modelli prodotti dalla stessa società Zuccotti (codice n. 11-PPV-0006209/03-L02-TIC).

2.2. A seguito di sopralluogo ispettivo del 9 marzo 2013 il GSE rilevava le seguenti difformità:

a) la non riferibilità del certificato di conformità CEI EN al modello di modulo fotovoltaico componente l’impianto;

b) la non coincidenza della dicitura riportata nel campo “Annual Capacity” della “Factory Inspection Attestation”, allegata alla richiesta di incentivo e acquisita in sede di sopralluogo, a quella riportata sul corrispondente documento presente sul sito web dell’ente certificatore;

c) la mancata evidenza del trasporto dei moduli fotovoltaici dal produttore alla società installatrice;

d) l’omessa presentazione del certificato di taratura del gruppo di misura dell’energia elettrica prodotta, richiesta già nella redazione del verbale di sopralluogo.

2.3. Esaminate le osservazioni della società, con provvedimento del 17 ottobre 2013, il GSE disponeva la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti in quanto “né il Certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 (n° 11-PPV0006209/03-L02-TIC), né il Factory Inspection Attestation (identificata dal codice 11-PPI- 0006209/03-L01-TIC), né tantomeno il Rapporto di Prova (n° AR 12 TEST 058), presentati dalla Sant’Angelo Energia S.r.l., sono riferibili ai moduli installati presso l’impianto in oggetto, che, allo stato, non risultano certificati in conformità alle norme richiamate nell’Allegato 1 al Decreto”.

3. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 48 c.p.a., la società chiedeva l’annullamento del provvedimento di decadenza per i seguenti motivi:

I. Violazione di legge art. 21 nonies, L. 241/1990. Eccesso di potere. Grave difetto istruttorio. Carenza assoluta di motivazione. Erronea presupposizione in fatto ed in diritto. Violazione del principio del giusto procedimento. Contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa;

II. Violazione di legge artt. 11 e 14 del D.M. 5.5.2011. Erronea presupposizione in fatto e in diritto. Grave carenza istruttoria. Difetto assoluto di motivazione.

4. Il T.a.r per il Lazio, sezione terza stralcio, con sentenza n. 11777 del 15 novembre 2021 respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, successivamente presentati, rilevando che:

a) risulta incontestato - in quanto riferito dalla stessa società ricorrente nell’ambito della memoria da valere anche come motivi aggiunti - che “i moduli fotovoltaici forniti” (dalla ditta incaricata dalla società appaltatrice per l’esecuzione dei lavori di realizzazione dell’impianto posto nella titolarità della ricorrente) “... non corrispondono né al certificato di Factory Inspection ... né al certificato di conformità alla norma CEI/EN/61215 ... forniti contestualmente alla consegna della merce”, secondo la dichiarazione resa dalla medesima società produttrice dei moduli nella nota del 9 giugno 2014;

b) appare indubbia, pertanto, la ricorrenza nel caso di specie di un’ipotesi di violazione rilevante integrata dalla “non veridicità di dati e documenti” ex art. 21, comma 2, del d.m. 5 maggio 2011, idonea a giustificare la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante;

c) l’anomalia riscontrata dal gestore nell’ambito dell’attività di verifica, attenendo all’etichettatura (inamovibile) apposta sui moduli fotovoltaici componenti l’impianto, in quanto recante numeri di matricola non corrispondenti né al certificato di “Factory Inspection” né al certificato di conformità CEI/EN/61215 (entrambi prodotti dalla società ai fini dell’ammissione alle tariffe incentivanti), appare destinata a riflettersi non solo sul diritto alla maggiorazione - oggetto del Factory Inspection Certificate - ma anche sulla tariffa base incentivante per l’impossibilità di ritenere il modello utilizzato conforme alla norma CEI EN 61215, costituente il presupposto per il riconoscimento dell’incentivo ai sensi dell’art. 11, comma 2, lettera b) d.m. 5 maggio 2011.

5. La società Sant’Angelo Energia ha interposto appello, notificato in data 12 maggio 2022, articolando i seguenti motivi:

I. Error in iudicando. Illegittimità ed ingiustizia manifesta della Sentenza in relazione al primo motivo di ricorso e al primo atto di m.a.. Sulla violazione dei principi che regolano l’esercizio del potere di autotutela. Sulla insussistenza di una violazione rilevante e sulla piena conformità dei pannelli alla normativa tecnica prevista al D.M. 5.5.2011.

II. Error in iudicando. Illegittimità ed ingiustizia manifesta della Sentenza in relazione al secondo motivo di ricorso. Sulla violazione degli artt. 11 e 14, D.M. 5.5.2011 nonché delle relative norme tecniche.

6. Si è costituito il GSE che ha eccepito l’inammissibilità dell’appello, avendo la società ricorrente chiesto e ottenuto, nelle more del giudizio, il riconoscimento della tariffa base decurtata, dapprima, del 20 per cento e, successivamente del 10 per cento, ai sensi dell’art. 42 comma 4 bis d.lgs 28/2011.

7. In vista dell’udienza di trattazione, l’appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l’accoglimento dell’appello.

8. All’udienza del 25 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’appello, formulata dal GSE in memoria di costituzione, per effetto dell’accoglimento dell’istanza di riconoscimento della tariffa di base decurtata.

10. L’eccezione è infondata.

11. L’art 42, comma 4 bis, d.lgs 28/2011 non assegna all’istanza del privato il valore legale di acquiescenza alla violazione riscontrata e di rinuncia all’azione, a differenza di quanto disposto dall’art. 13 bis l. 128/2019 con riguardo alla decurtazione dal 10 al 50 per cento prevista dal comma 3 del medesimo art. 42 d.lgs 28/2011. Per altro verso, la richiesta di decurtazione non costituisce, di per sé, un elemento sintomatico della chiara e incondizionata volontà della parte di accettare gli effetti dell’atto impugnato e, anzi, la stessa società ha espressamente escluso la possibilità di attribuire all’istanza siffatto significato, puntualizzando, al momento della presentazione, che essa non avrebbe determinato alcuna acquiescenza rispetto al provvedimento oggetto del contenzioso pendente.

Permane, pertanto, l’interesse della società alla coltivazione dell’appello al fine di conseguire l’intera tariffa a cui era stata originariamente ammessa.

12. L’eccezione deve, quindi, essere respinta.

13. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

14. Con due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza in quanto:

a) non ha tenuto conto del dato positivo e della giurisprudenza di segno contrario che, a più riprese, ha affermato la piena riconducibilità del potere di verifica e controllo nell’alveo della tradizionale autotutela amministrativa. Nel caso di specie, il provvedimento decadenziale sarebbe stato adottato in evidente spregio dei principi informanti i procedimenti di autotutela, tanto sotto il profilo motivazionale quanto in riferimento alla tutela dell’affidamento riposto dall’odierna ricorrente nella regolarità della propria ammissione al sistema di incentivazione;

b) ha assegnato un rilievo centrale al principio dell’autoresponsabilità, gravante su chi chiede l’accesso agli incentivi pubblici, e ha ritenuto sussistente la violazione rilevante della “non “veridicità di dati e documenti” di cui all’art. 21, comma 2, d.m. 5 maggio 2011, asseritamente idonea a sorreggere la decadenza dal beneficio della tariffa incentivante, senza tener conto della pacifica incolpevolezza della società e della sua oggettiva buona fede nonché del fatto che i moduli sono comunque conformi alla norma CEI EN 61215. Tali circostanze rileverebbero al fine di qualificare l’attività posta in essere dalla ricorrente sotto il profilo del c.d. “falso innocuo”, posto che la trasmissione di certificati non corrispondenti ai moduli posati in opera non è idoneo a determinare comunque l’insussistenza dei requisiti per l’accesso al sistema di incentivazione;

c) ha rigettato il secondo motivo di ricorso, volto a contestare la decadenza tout court dagli incentivi, senza considerare che, pur non essendo stati i panelli fotovoltaici prodotti in territorio europeo e come tali -semmai- non idonei al percepimento della premialità del 10% di cui all’art. 14, co. 1, lett. d), del quarto conto energia, essi risultano, tuttavia, contraddistinti dalle specifiche caratteristiche di conformità alla norma tecnica CEI EN 61215, presupposto, che, ai sensi dell’art. 11 del d.m. del 2011, rileva per il percepimento della (componente base della) tariffa incentivante.

15. Le censure sono infondate.

16. Il collegio richiama i principi consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza, anche di questa sezione, secondo cui:

a) il potere di decadenza del GSE non è assimilabile a quello di autotutela poiché non si fonda sul riesame del precedente provvedimento di ammissione all’incentivo, ma sulla verifica e il controllo, per la prima, della sussistenza dei requisiti per l’incentivazione, così come dichiarati dall’istante in sede di richiesta di ammissione. Si tratta di un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione all’incentivo pubblico, sicché in relazione ad esso esulano, in radice, le caratteristiche proprie degli atti di secondo grado e, conseguentemente, non è applicabile l’art. 21-nonies, della legge n. 241 del 1990 (cfr., ex multis, Cons. Stato sez. II n.ri 10387 e 2832 del 2024, n.ri 7978 e 4913 del 2023; sez. IV n. 50 del 2017, Ad. Plen. 18 del 2020). La natura del potere di decadenza non è mutata nemmeno a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011 ad opera dell’art. 56 comma 7 d.l. 76/2020-inapplicabile ratione temporis al caso di specie- che, attraverso il richiamo ai presupposti dell’art. 21 nonies l. 241/1990, ha trasformato il potere da vincolato a discrezionale (Cons. Stato sez. II n. 640 del 2023);

b) è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici (sia in sede procedimentale che processuale), ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa. Trattandosi di benefici di derivazione europea, infatti, i presupposti devono essere accertati in modo rigoroso alla luce del principio di autoresponsabilità (sez. II n. 7979 del 2023; n. 5095 del 2023; n. 4913 del 2023);

c) la non corrispondenza al vero dei dati dichiarati ha di per sé rilievo decadenziale dai benefici, giacché in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento, nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato (cfr. sez. II, n. 5576 del 2022);

d) non assume alcuna rilevanza la circostanza che la dichiarazione non veritiera si sia rivelata in concreto innocua o priva di effettivi vantaggi concreti, poiché la normativa di riferimento, ispirata ad un rigore giustificato dalla peculiare materia (si tratta di incentivi pubblici di rilevante entità che comportano l’esborso di risorse finanziarie pubbliche per loro natura limitate), pone particolare enfasi sulle difformità circa le informazioni rilevanti ai fini della ammissione al beneficio (cfr. sez. II n. 4913 del 2023; sez. IV n. 5867 del 2017 e n. 8442 del 2019);

17. Con specifico riguardo alla conformità dei moduli fotovoltaici ai requisiti stabiliti dal quarto conto energia, questa sezione (sent. 1886 del 2024) ha osservato che:

- a norma dell’art. 11, co. 2, lett. b), del d.m. 5 maggio 2011, possono beneficiare delle tariffe incentivanti gli impianti fotovoltaici che siano conformi alle pertinenti norme tecniche e, in particolare, nel caso dei moduli realizzati in silicio cristallino, quali quelli dell’appellante, alla norma CEI EN 61215;

- è onere dell’istante produrre il certificato che attesti la conformità dei moduli alla norma CEI EN 61215;

-il mancato assolvimento dell’onere della prova costituisce ragione di per sé idonea e sufficiente a giustificare la decadenza dall’intero incentivo e non dalla sola maggiorazione prevista per gli impianti le cui componenti siano riconducibili a produzioni realizzate all’interno dell’Unione europea, senza che rilevi in senso contrario il richiamo ai principi dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18 del 2020.

18. Le coordinate normative e giurisprudenziali sopra richiamate confermano la correttezza delle conclusioni cui è pervenuto dal giudice di primo grado in ordine alla legittimità del provvedimento impugnato.

19. Con esso il GSE ha disposto la decadenza dalle tariffe incentivanti rilevando che:

a) in sede di sopralluogo ispettivo del 14 marzo 2013 è stata riscontrata la non riferibilità del certificato di conformità CEI EN 61215 e dell’attestato di Factory lnspection Attestantion, presentati in sede di richiesta di ammissione, al modello di modulo fotovoltaico installato nell’impianto;

b) la società, in sede di osservazioni, ha trasmesso una nota del produttore Zuccotti s.r.l, datata 29 luglio 2013, che descrive il sistema di immatricolazione asseritamente utilizzato per l’identificazione del lotto del cliente, dell’agente e della rintracciabilità dei materiali, senza fornire ulteriori elementi in merito all’impossibilità di riferire il modello di modulo istallato nell’impianto al certificato di conformità e all’Attestato di Factory lnspection prodotti;

c) i numeri di matricola riportati al di sotto del vetro dei moduli (etichettatura inamovibile)- a cui il GSE deve riferirsi per l’identificazione dei moduli in quanto costituiscono l’unico sistema di etichettatura conforme alla norma CEI 50380 - non sono nemmeno riconducibili al sistema di immatricolazione descritto nella nota della Zuccotti datata 29 luglio 2013;

d) per le ragioni illustrate, né il certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 né il Factory lnspection Attestation, né tantomeno il Rapporto di Prova, (n° AR 12 TEST 058), presentati dalla società, sono riferibili ai moduli installati, che non risultano certificati in conformità alle norme richiamate nell’Allegato 1 al d.m. 5 maggio 2011.

20. Le verifiche svolte dal gestore, sia sull’impianto che sulla documentazione prodotta, hanno accertato, in definitiva, che i codici alfanumerici apposti sotto il vetro dei moduli fotovoltaici installati presso l’impianto non sono riconducibili ai pannelli marca “Zuccotti” a cui si riferiscono i certificati presentati, mancando, per la necessaria connessione tra produttore, sito produttivo e omologazione del modello di pannello, le certificazioni di conformità, oltre che l’attestazione di provenienza da produttore UE.

21. A fronte di quanto accertato dal gestore, la società si è limitata a produrre la nota Zuccotti del 29 luglio 2013 (cfr. osservazioni del 29 luglio 2013: doc. 8 allegato al ricorso di primo grado) e a richiamare la propria buona fede, senza fornire elementi specifici in ordine alla conformità dei moduli installati alla norma CEI EN 61215 e senza assolvere all’onere probatorio su di essa gravante.

Né rileva, al tal fine, la dichiarazione Sunrise Solartech Co. Ltd di conformità dei moduli alla norma CEI EN 61215 (cfr. memoria di replica appellante, pag. 15), in quanto la dichiarazione del produttore non può surrogare il certificato di conformità mancante né consente di scriminare la non veridicità della dichiarazione presentata.

22. Sotto tale profilo, non è di ausilio all’appellante il richiamo alla sentenza della quarta sezione n. 2006 del 2016 (e alla sentenza n. 10279 del 2015, citata in memoria di replica), relativa ad una fattispecie similare, atteso che, in quella sede, la ditta interessata aveva prodotto una perizia tecnica, non contestata dal GSE, attestante la conformità dei moduli installati alla normativa CEI EN 61215.

23. Per tali ragioni, le conclusioni cui è pervenuto il giudice in quella sede non sono trasponibili acriticamente nel presente giudizio né possono esonerare l’appellante dalle conseguenze discendenti dal mancato assolvimento dell’onere della prova in ordine alla sussistenza dei requisiti di accesso all’incentivo.

24. Poiché la certificazione CEI EN 61215 dei moduli in silicio cristallino costituisce requisito per il riconoscimento della tariffa di base, ai sensi del sopra richiamato art. 11, comma 2 lett b) d.m. 5 maggio 2011, e non solo per la maggiorazione tariffaria prevista dall’art. 14, comma 1 lett d) del medesimo decreto, l’assenza del requisito in questione ha determinato la decadenza dall’intera tariffa, ai sensi dell’art. 21, comma 2, d.m. 2011 e art. 42, comma 3, d. lgs 28/2011, essendo stata accertata la non veridicità dei dati e dei documenti rilevanti ai fini dell’erogazione dell’intero beneficio.

25. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

26. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55.

 

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento a favore del GSE delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre a spese generali e accessori di legge se dovuti, da distrarsi a favore dei difensori antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

                   

L’ESTENSORE

Carmelina Addesso

 

 

IL PRESIDENTE

Luigi Massimiliano Tarantino