Consiglio di Stato sez. V, 04/02/2025, n. 870 [Ditta, denominazione o ragione sociale, insegna - Affissioni pubblicitarie posizionate in Comune - Ricorso per ottenere la condanna alla rimozione delle strisce di carta recanti la dicitura “affissione abusiv

Ditta, denominazione o ragione sociale, insegna - Affissioni pubblicitarie posizionate in Comune - Ricorso per ottenere la condanna delle parti convenute alla rimozione delle strisce di carta recanti la dicitura “affissione abusiva” apposte sui manifesti pubblicitari di cui alle insegne pubblicitarie oggetto della controversia - Inammissibilità - Appello - Difetto assoluto di attribuzione della società incaricata della gestione della pubblicità a dichiarare la decadenza dall’autorizzazione e incompetenza del Sindaco ad adottare i provvedimenti comunali impugnati - Accoglimento parziale - Note comunali con le quali l’Amministrazione ha denegato la voltura del mezzo pubblicitario e accertato l’insussistenza dei presupposti della stessa, qualificati atti di gestione, di competenza dei dirigenti ex art. 107 del D.Lgs. n. 267 del 2000 - Atti di indirizzo e atti di gestione.

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 6728 del 2023, proposto da

Rossino Centro del Mobile s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio A Placidi Srl in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

 

contro

Comune di Lagonegro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Zarrella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Fm Promotion Innovation S.r.l.s, non costituito in giudizio;

 

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 6/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Lagonegro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Sara Raffaella Molinaro;

Si dà atto che l’avv. Marcello Giuseppe Feola e l’avv. Antonio Zarrella hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. La controversia riguarda delle affissioni pubblicitarie posizionate nel Comune di Lagonegro.

2. Rossino Centro del Mobile s.r.l. (di seguito: “Rossino”) ha impugnato:

- la nota 11 gennaio 2022 n. 22 della FM Promotion Innovation s.r.l.s. (di seguito: “FM”);

- la nota 22 novembre 2021 n. 18669 del Comune di Lagonegro;

- ove occorra, la nota 12 novembre 2021 n. 18200 del Comune di Lagonegro;

- ove occorra, la nota 28 giugno 2021 della FM (priva di ogni indicazione sulla persona fisica/organo che l’ha adottata);

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

- in via gradata, per l’annullamento degli atti innanzi riportati.

Con il medesimo ricorso Rossino ha chiesto la condanna, ex art. 30 c.p.a., del Comune di Lagonegro e della FM, in solido fra di loro ovvero ciascuna per il rispettivo ambito di competenza, alla rimozione delle strisce di carta recanti la dicitura “affissione abusiva” apposte sui manifesti pubblicitari di cui alle insegne pubblicitarie oggetto della presente controversia.

3. Il Tar Basilicata, con sentenza 3 gennaio 2023 n. 6, ha dichiarato il ricorso inammissibile.

4. Rossino ha appellato la sentenza con ricorso n. 6728 del 2023.

5. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituito il Comune di Lagonegro.

6. All’udienza del 17 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

 

 

DIRITTO

7. L’appello è parzialmente fondato.

8. In via pregiudiziale sono infondate le eccezioni di:

- inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione, non avendo dimostrato la titolarità degli impianti controversi, e di interesse 8in quanto la scritta “affisisone abusiva” sarebbe ormai non più presente): la legittimazione si fondano sul fatto che i provvedimenti impugnati vedono quale destinatario l’appellante, così come l’interesse (fatto salvo quanto si dirà infra con riferimento alla nota di FM 11 gennaio 2022 n. 22);

- inammissibilità dell’appello per avere riproposto le censure dedotte in primo grado: l’appellante ha riproposto i motivi dedotti con il ricorso introduttivo dopo avere censurato la pronuncia di rito del giudice di primo grado.

9. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso cumulativo in quanto proposto in mancanza dei presupposti del medesimo. In particolare il giudice di primo grado ha ritenuto inammissibile il ricorso cumulativo in quanto riguardante “più atti amministrativi, emanati da differenti soggetti giuridici, e avente contenuto del tutto autonomo e distinto”.

9.1. Il motivo è fondato in quanto gli atti impugnati riguardano tutti le affissioni pubblicitarie ivi indicate.

Pertanto, indipendentemente dal soggetto che li ha adottati, attengono al bene della vita al quale anela parte appellante, cioè la rimozione delle strisce di carta recanti la dicitura “affissione abusiva” apposte sui manifesti pubblicitari di cui alle insegne pubblicitarie oggetto della presente controversia.

Tra gli atti impugnati esista quindi una connessione funzionale, e in parte procedimentale, tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (Ad. plen. 27 aprile 2015 n. 5).

Né i provvedimenti impugnati si possono distinguere a seconda degli impianti richiamati negli stessi, atteso che, almeno in parte, richiamano più di uno degli impianti pubblicitari interessati nella presente controversia (così la nota comunale 22 novembre 2021 n. 18669, che riguarda gli impianti di Piazza della Repubblica e Viale Colombo).

10. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto non lesive le note 11 gennaio 2022 n. 22 della FM e a la nota 11 gennaio 2022 n. 22 della FM e quindi inammissibile la relativa impugnazione anche per tale motivo.

La lesività della nota 11 gennaio 2022 n. 22 della FM è rinvenuta dall’appellante nel fatto che la società ha affermato che l’impianto “é di proprietà del Comune di Lagonegro”.

La nota 12 novembre 2021 n. 18200 sarebbe lesiva in quanto il Comune di Lagonegro ha affermato che “si contesta la fondatezza e legittimità delle richieste di voltura avanzate con le note di cui in oggetto”.

La nota 22 novembre 2021 n. 18669 sarebbe lesiva in quanto il Comune di Lagonegro ha accertato che il cartello pubblicitario sarebbe “sprovvisto di valido titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità competente e sia difforme per dimensioni così da rendere l’impianto abusivo”.

10.1. Il motivo è parzialmente fondato.

10.2. Gli effetti prodotti dalla nota di FM 11 gennaio 2022 n. 22 consistono nell’annullamento dell’avviso di accertamento a carico dell’appellante, con conseguenze positive nella relativa sfera giuridica.

L’atto non ha prodotto ulteriori effetti e il riferimento al regolamento comunale è meramente descrittivo della previsione in esso contenuta, in base alla quale gli “impianti” destinati all’affissione sono “di proprietà dell’Ente” (art. 47) e comunque non cogente rispetto alla competenza del Comune su detti aspetti.

Pertanto deve essere confermata la pronuncia di inammissibilità del ricorso introduttivo con riferimento alla nota di FM 11 gennaio 2022 n. 22.

10.3. Sono invece lesive le ulteriori note impugnate.

La nota dell’Ente civico 12 novembre 2021 costituisce infatti un diniego di voltura del mezzo pubblicitario ed è quindi lesivo, così come la successiva nota 22 novembre 2021 n. 18669.

In tale contesto il “mandato ai competenti uffici per le valutazioni di competenza in ordine all’eventuale rimozione delle affissioni abusive” (così la sentenza impugnata), contenuto nell’ultima nota richiamata, non è di per sé non lesivo, costituendo piuttosto la conseguenza delle determinazioni dell’Ente (sfavorevoli per il destinatario).

Pertanto deve essere riformata la pronuncia di inammissibilità del ricorso introduttivo con riferimento a dette note comunali.

10. Riformata in rito la sentenza con riferimento alla pronuncia di inammissibilità del ricorso cumulativo e confermata quanto all’inammissibilità per carenza di lesività della nota di FM 11 gennaio 2022 n. 22, il Collegio scrutina i motivi di ricorso riproposti dall’appellante a supporto della domanda caducatoria, nei limiti anzidetti.

A tale riguardo si rileva che la domanda di annullamento che questo Giudice è tenuto a valutare ha ad oggetto le due note comunali 12 novembre 2021 n. 18200 e 22 novembre 2021 n. 18669 e alla nota di FM 28 giugno 2021, che il Tar non ha ritenuto priva di lesività.

11. Con il primo motivo riproposto l’appellante ha dedotto il difetto assoluto di attribuzione della FM a dichiarare la decadenza dall’autorizzazione e l’incompetenza del Sindaco ad adottare i provvedimenti comunali impugnati.

11.1. Il motivo è parzialmente fondato.

11.2. La nota di FM 28 giugno 2021 non è stata adottata in difetto assoluto di attribuzione in quanto non contiene la pronuncia di decadenza dall’autorizzazione.

Infatti in detta nota, che principia con la precisazione che FM “comunica quanto segue”, si leggono considerazioni relative al contenuto del regolamento comunale per quanto riguarda l’estinzione e la decadenza dall’autorizzazione (art. 33) e i rinnovi e le disdette (art. 35). Nella parte finale si afferma che “la decadenza dell’autorizzazione comporta che la sig.ra ROSSINO DOMENICA […] a non essere più proprietaria dell’impianto riflessi sulla proprietà dell’impianto” di Piazza della Repubblica, senza peraltro che ciò risulti essere l’effetto dell’atto, non essendo esplicitato.

La formulazione letterale dell’atto (che principia con un “comunica quanto segue” e prosegue con una rappresentazione descrittiva) non consente quindi di interpretarlo come contenente la decadenza dall’autorizzazione.

Del resto è la stessa appellante ad affermare che “non è stato mai adottato un provvedimento di decadenza di dette autorizzazioni”.

Pertanto viene a mancare il presupposto di fatto sul quale si basa la censura di parte appellante, cioè che FM abbia dichiarato la decadenza dall’autorizzazione.

11.3. Le note comunali 12 novembre 2021 n. 18200 e 22 novembre 2021 n. 18669, con le quali l’Amministrazione ha denegato la voltura del mezzo pubblicitario e accertato l’insussistenza dei presupposti della stessa, sono atti di gestione, di competenza dei dirigenti ai sensi dell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000.

La distinzione tra atti di indirizzo e atti di gestione costituisce principio generale dell’ordinamento giuridico dettato attualmente dall’art. 4 del d. lgs. n. 165 del 2001 e dall’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000 (Corte cost. 3 maggio 2013 n. 81), che può essere superato dallo stesso legislatore attraverso previsioni espresse.

In applicazione di tale distinzione il d. lgs. n. 267 del 2000 ha individuato, a livello locale, gli organi competenti ad emanare gli atti di indirizzo (Consiglio comunale, Giunta comunale e Sindaco) e quelli competenti all’emanazione degli atti di gestione (dirigenti comunali).

Per quanto rileva nella presente controversia, al Consiglio comunale spettano solo le “tassative competenze” (Cons. St., sez. VII, 20 settembre 2024 n. 7699) enucleate dall’art. 50 del d. lgs. n. 267 del 2000, che stabilisce che i sindaci, “Salvo quanto previsto dall’articolo 107”, “esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia”.

Al dirigente competono, fra gli altri e per quanto ancora qui di interesse, “tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108”, ai sensi dell’art. 107 comma 2 del d. lgs. n. 267 del 2000.

Ciò comporta che il dirigente avrebbe dovuto adottare i provvedimenti impugnati in quanto atti di gestione di beni pubblici.

11.4. Le due note sindacali impugnate debbono pertanto essere annullate per incompetenza del Sindaco.

È fatto salvo il potere del Comune di esercitare le prorie prerogative nel rispetto delle competenze degli organi comunali.

12. Quanto sopra impone di assorbire le ulteriori censure dedotte (“l’accoglimento del ricorso giurisdizionale per la riconosciuta sussistenza del vizio di incompetenza comporta l’assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione”, così l’Ad. plen. 27 aprile 2015 n. 5).

Dette censure sono assorbite non solo in quanto rivolte alle due note comunali ma anche considerando la nota di FM 28 giugno 2021, alla quale è la stessa parte appellante ad imputare un effetto di decadenza dall’autorizzazione (poi smentito) e nessun altro effetto, così risultando non specificamente rivolte a detta nota le censure di mancanza del presupposto della previa decadenza dall’autorizzazione (evidentemente rivolta ai provvedimenti relativi alla voltura) e quelle relative ai “tributi per le insegne pubblicitarie”.

13. Quanto sopra esime il Collegio dal valutare la domanda di condanna alla rimozione delle strisce di carta recanti la dicitura “affissione abusiva”, senza che sia necessario approfondire altri profili di ammissibilità della stessa.

Residua infatti la potestà del Comune di riesercitare il potere, così non risultano definita la sussistenza, o meno, del presupposto di detta rimozione.

Infatti, “se il potere è stato esercitato da un’autorità incompetente, il giudice sul piano logico non può fare altro che rilevare il vizio di incompetenza, ma non può dettare le regole dell’azione amministrativa” (Ad. plen. 27 aprile 2015 n. 5).

14. In conclusione, l’appello va accolto in parte, nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto in parte il ricorso introduttivo e annullate le note sindacali 12 novembre 2021 n. 18200 e 22 novembre 2021 n. 18669.

15. L’esito del giudizio e la particolarità della controversia giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

 

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione, e

e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso introduttivo e annulla le note sindacali 12 novembre 2021 n. 18200 e 22 novembre 2021 n. 18669, mentre per la restante parte lo respinge.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

                   

L’ESTENSORE

Sara Raffaella Molinaro

 

 

IL PRESIDENTE

Francesco Caringella